俄罗斯远东地区移民政策,试析俄罗斯移民政策的调整与转型

内容摘要:

关键词:

作者简介:

   内容简介:国际人口迁移是全球化的重要表现形式。在此背景下,如何在保障安全的同时利用移民服务于国家发展是摆在各国面前的一道难题。俄罗斯的移民问题伴随苏联解体而产生,“安全优先”理念长期影响着俄罗斯移民政策。2012年出台的《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策构想》(以下简称《2012年构想》)作为俄罗斯第一份移民领域的国家总体规划,把移民管理提升到了国家战略高度。

   作者简介:高杰、牛继承,中国人民警察大学教授。

   基金项目:本文系国家社科基金青年项目“国际法学视角下整合式边境管理法律制度研究”(项目批准号:13CFX110)的阶段性成果。

 

   国际人口迁移是全球化的重要表现形式。在此背景下,如何在保障安全的同时利用移民服务于国家发展是摆在各国面前的一道难题。俄罗斯的移民问题伴随苏联解体而产生,“安全优先”理念长期影响着俄罗斯移民政策。2012年出台的《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策构想》(以下简称《2012年构想》)作为俄罗斯第一份移民领域的国家总体规划,把移民管理提升到了国家战略高度。2018年10月31日,俄罗斯总统普京签署第622号总统令,《2019—2025年俄罗斯联邦国家移民政策构想》(以下简称《2019年构想》)作为今后7年内解决移民问题的总纲领应运而生,《2012年构想》随即失效。《2019年构想》无论是对于俄罗斯处理移民问题还是解决国家发展问题来说无疑具有重要战略意义。俄罗斯移民政策的再次调整肯定了移民对于国家发展的重要作用,“安全优先”理念进一步松动,俄罗斯移民政策持续转型。

   一、俄罗斯移民政策转型之路

   移民政策转型历程是俄罗斯由动荡到平稳发展的生动体现。俄罗斯移民政策由20世纪90年代的严厉打击非法移民、视移民为安全威胁,到2012年奠定转型基调、重新审视移民政策,再到2018年流露出对移民更加积极、开放的态度,实现了理念上由“安全优先”向“安全与发展并重”的转型。

  (一)严控移民时期。1993年俄罗斯政府通过了《难民法》《被迫移民法》《支持来自原苏联各加盟共和国难民和被迫移民的长期移民纲要》,这几部法律主要是规范管理接收在俄罗斯定居的前苏联公民,这也是当时俄移民政策的主要目的。1998年,俄政府通过了《1998—2000年俄罗斯联邦移民纲要》,规定在外来劳务移民领域国家首先保证本国公民在劳动力市场上的优先就业权,然后确定每年接收难民限额。2002年10月,由劳动部起草的第782号法规《关于确定向外国人发放赴俄劳动签证配额的规定》出台,俄罗斯开始对外国劳务移民实行配额制并重点打击非法移民。

   2003年3月,俄政府颁布了《俄罗斯联邦调整移民进程构想》政府令。该构想对当时俄罗斯移民状况作出了判断,认为造成移民进程的消极因素包括苏联解体、民族主义凸显、恐怖主义、俄罗斯部分边界地区不安全、人民生活环境恶化、经济不稳定和社会冲突;俄罗斯当时的移民状况由复杂的社会和经济环境导致,来俄的移民大都源于具有复杂社会、政治、经济和流行病状况的国家;入境外国公民人数一直高于出境人数,边境地区的外国社区正在快速发展;国内和国际移民流动主要集中在俄罗斯欧洲部分的南部和中部地区,导致了这些地区人口自发的、不受控制的增长和犯罪形势的恶化。该构想重点提及了有关恐怖主义袭击促使国际社会近年来采取措施、加强移民管制程序的内容,同时也对来自高加索、中亚和东亚国家的大量外国人表示担忧,认为他们在俄罗斯某些地区的非法停留常常造成当地社会环境恶化,成为恐怖主义和政治极端主义孳生地,对俄罗斯构成安全威胁。该构想认为政府对移民进程缺乏有效控制,主张在国家内部建立强有力的法律和秩序,并在移民领域实现法治。2003年的移民政策构想展示出当时俄罗斯对移民的强硬态度,认为移民大规模涌入已经对俄罗斯造成现实威胁,需要严格移民管理。当时的俄罗斯移民政策严重向维护国家安全方面倾斜,“安全优先”理念在这份构想中得到充分体现。2007年1月生效的《俄罗斯联邦外国公民和无国籍人移民登记法》、新版《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》,以及《俄罗斯联邦禁止外国人在售货摊位和市场从事零售工作的政府令》,标志着俄罗斯移民管理进入了一个可控式管理的阶段。但同时限制和控制外来移民的数量与活动,依然是当时俄罗斯政府管理移民的主导思想。

   (二)谋求转型时期。2012年6月13日时任俄罗斯总统普京签署《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策构想》,移民领域又一纲领性文件出台,该构想奠定了俄移民政策的转型基调。《2012年构想》制定历时长,集聚了众多专业力量,经过了国内大范围的讨论、研究。2010—2011年,高等经济学院牵头拟制《2012年构想》,参与单位还有政府机关,如联邦移民局、卫生和社会发展部、经济发展部、教育部、区域发展部、外交部,50多位移民领域的专家参与了制定。此后,俄联邦公共议院、国家杜马和联邦议会对《2012年构想》进行了科学性和实用性的讨论,并将草案公布在媒体上广泛征求公众意见、反复酝酿后,最终才出台。

   《2012年构想》在总则部分定义了移民领域的一些基本概念,如短期移民、长期移民、非法移民等。最重要的是,该构想对移民有了新的认识和定位,认为根据俄罗斯的需求引进外国工人是经济进一步发展的必要条件。《2012年构想》在实施的基本方向中新增了“吸引高技能水平移民”、“促进教育移民”、“建立符合俄罗斯实际需求的劳务移民引进机制”、“促进移民融合和适应当地社会”等内容,将移民领域国际合作和移民政策实施的信息保障各单列一章进行阐述。该构想指出:俄移民政策的一个重要内容应该是为促进移民融合、保护移民权利创造条件,俄罗斯应更加科学地判断移民形势,充分吸引和利用国际人才;移民立法没有完全符合俄社会发展的现实和未来需求,俄自身管理存在问题。此次调整将移民政策与国家发展紧密联系起来,兼顾了俄罗斯的人口、安全、经济社会发展战略以及周边形势,同时也肯定了移民对于俄罗斯发展的重要作用。此次移民政策调整表明,俄罗斯对移民有了新的认识,其移民治理理念发生了重大变化,移民政策更加全面协调。

   《2012年构想》仍然把“保障俄联邦国家安全”作为移民政策的首要目标,海外同胞仍然是俄优先吸引的人群,其行政管理色彩仍较为浓重。尽管《2012年构想》有着美好愿景和积极态度,实际落实效果却差强人意。俄国内有学者对这份构想的落实情况作了评估和研究,认为大部分目标和任务尚未实现,尤其是在促进同胞返回、吸引和利用劳务移民方面。

   (三)加深转型时期。在乌克兰危机、欧洲难民危机相继发生的背景下,《2012年构想》第二实施阶段尚未结束时《2019年构想》便中途问世。2018年10月31日普京签署第622号总统令,《2019—2025年俄罗斯联邦国家移民政策构想》作为今后7年内解决移民问题的总纲领应运而生,《2012年构想》随即失效。《2019年构想》是上一版本构想的延续和完善,是俄罗斯移民政策坚定转型的纲领性文件。

    一是重点促进同胞返回。普京表示:“新国家移民政策构想的宗旨之一,就是为有意愿从国外回迁到俄罗斯永久居住的同胞创造更加舒适的条件,并制定明确的入境、居留、工作和入籍的规定。”为同胞简化相关程序是推动移民新政出台的重要原因。新构想肩负简化同胞合法化程序的使命,要创造条件促进居住在国外的同胞自愿迁移到俄罗斯,完善帮助海外同胞自愿迁移到俄罗斯的国家方案的实现机制,集中财政资源、促进同胞自愿迁移并在俄永久居留。修改国籍法是《2019年构想》颁布后的一项重要举措,此次修法专门放宽了同胞入籍条件。

   二是根深蒂固的“安全优先”理念进一步松动。俄历届政府均把保障国家安全视为移民管理的底线和主要目标。《2019年构想》的首要目的是“解决国家经济社会、空间和人口发展问题”,将“保护国家安全”置于第三位,不再把威胁国家安全的焦点投射到移民身上,而是将移民视为国家发展不可缺少的力量。新构想强调在国家社会经济发展中正视国际移民的消极影响。因此,《2019年构想》将提升移民吸引力作为移民政策的目标之一,认为改进俄罗斯移民法律首先就要制定简单的、便于公民理解的、具有可行性的法规,使其符合移民政策的目的、原则和任务,消除行政障碍、削减由此产生的相关费用。对于劳务移民,在该构想称:“对于那些不把自己或其孩子的未来寄托于俄罗斯、没有意愿完全融入俄罗斯社会的外国公民,保持俄联邦的开放性十分重要。”这表明俄罗斯坦诚地区分了移民类型,一类是想要长期生活在俄罗斯的,另一类就是指那些以赚钱为目的来俄务工的移民。这一区分十分重要,对于不同类型的移民应该制定不同的标准,从而合理利用移民资源。不过《2019年构想》中有关建立便利制度来保证劳动力资源充足的内容与《2012年构想》相差不大。

   三是移民治理的目光由对象转向自身。提升自身移民管理水平也是移民治理的重要方面,破除官僚主义、反腐败是移民政策调整的亮点。移民管理领域的腐败会直接影响国家对移民的吸引力。移民领域腐败是以往出台的构想中没有提及的内容,推进移民管理领域反腐败是《2019年构想》的鲜明特点。同时,该构想强调要加大力度惩罚雇主拖延或不支付工资等行为,为移民创造正常的工作和生活条件。

   四是对移民管理有了更高的要求和更为全面的理解。《2012年构想》在涉及移民自身的利益、社会的容纳程度和移民入境的后续服务方面成效欠佳,这也是此后几年里出现一系列移民问题的原因之一。《2019年构想》将保持民族和区域和谐作为目的之一,并提出要改善在俄移民的生活质量,使其享受教育、医疗、文化等服务,这是理念上的一大进步。此外,程序的简单、透明、明晰也是俄移民政策的努力方向。俄罗斯移民领域立法多且散,涉及基本的居留、入籍等事项的程序非常繁琐,对于普通外国公民来说并不明晰。《2019年构想》致力于程序优化,以利于移民管理工作的开放、透明,以及移民管理领域的反腐败。

   《2019年构想》不仅肯定了移民对于国家发展的重要作用,也对移民管理有了更高层次的认识。俄移民管理不是单一的行政管理,还要为移民提供全方位的服务,从入境到社会融合全过程都要体现两者的协调。不过就此认为俄罗斯移民政策已经达到十分开放的程度还不太现实。该构想诞生于乌克兰危机和欧洲难民危机背景下,重点依旧是在促进同胞返回方面。总的来看,《2019年构想》一方面将海外同胞视为主要吸引对象,对国际移民保持谨慎态度,致力于打击非法移民;另一方面力求移民管理的制度透明和程序简化,改善移民环境等。俄罗斯移民政策“安全与发展并重”的理念基本形成。

   二、俄罗斯移民政策转型脉络透视

   苏联解体后,大规模移民潮在社会动荡、民族主义爆发的背景下出现。21世纪以来,俄罗斯国内国际形势发生的变化使得其移民政策始终强调安全性。可以说,在历史和现实双重因素的影响下,“安全优先”理念在俄罗斯移民政策中的主导地位得以确立。在该理念的影响下,俄罗斯视移民为一种安全威胁,实施紧缩和保守的移民政策。新世纪以来俄罗斯政治、经济、社会步入平稳阶段,发展问题更加紧迫,移民政策也随之调整。“安全优先”理念下,俄罗斯移民政策没能很好地服务于国家发展。俄罗斯通过不断调整移民政策、权衡安全与发展两个方面,推进移民政策转型。

   (一)“安全优先”理念植根于对国家动荡的恐惧。苏联解体后不久,原加盟共和国间人口流动急剧增长,刚独立的俄罗斯面临大规模移民潮。1991—1994年间,独联体国家每年流向俄罗斯的净移民数量(移入俄罗斯移民与移出俄罗斯移民之差)由10.5万人急速增长到91.5万人,出现了移民高峰。新边界产生后,移民过程还伴随着社会动荡、民族冲突等诸多不安全因素。对于一个缺少移民传统的年轻国家来说,俄罗斯视大规模移民为安全威胁无可厚非。

   经济方面,苏联解体后,俄罗斯从公有制向私有制迅速过渡,经济急剧下滑,失业现象严重,安置来自前苏联国家的移民被视为国家经济和社会负担。之后1998年、2008年的两次经济危机蔓延至俄罗斯,因减少生产而解雇工人造成失业人数增加,殃及劳务移民。1998年的金融和经济危机时期,在俄外国工人数量降至21.1万人。2008年的世界金融和经济危机以及2009年的经济衰退,在俄罗斯的外籍工人人数略有下降,为223.6万人(比2008年前减少了20.23万人,减少了8.3%)。2010年,外国工人的减少速度加快,数量降至164.08万人,比2009年下降了58.28万人,下降26.2%。俄国内因失业率升高而引发反对引进劳务移民的呼声,政府随即削减劳务移民配额。乌克兰危机发生后,西方国家对俄经济制裁也影响到了在俄劳务移民。每逢经济状况不佳,俄罗斯移民政策就会收紧。在经济状况欠佳的时期,俄本国民众会认为移民夺走了他们的就业机会,挤占了劳动力市场。同时,也有人认为,劳务移民向母国汇款对俄无益。因此,俄移民政策也担负着保障本国经济安全、劳动力市场本国人优先的重任,这也导致俄罗斯国内对移民的接纳度较低。俄国内一些民众对移民持有的排斥态度成为“安全优先”移民政策的社会基础。2018年9月23日,社会舆论基金会(Фонд《Общественное Мнение》)在俄罗斯53个联邦主体、104个地点对1500名受调查者进行了题为“对劳务移民的态度”的调查。最终数据显示,39%的受访者认为移民占据了他们的工作岗位;其中,34%的农村人口、百万级城市居民的45%和莫斯科市人口的54%持有这种观点。在俄罗斯,不论是政治精英还是学者或普通公众,对于移民与移民国际迁移看法的出发点都是以俄罗斯国家安全为主。

   (二)国际因素对俄罗斯影响深远。国际恐怖主义活动恶化了俄罗斯的移民环境。“9·11事件”发生后,移民与恐怖主义联系在一起,以一种安全威胁的形象出现在世人面前。“9·11事件”中,留学生利用宽松的移民管理制度在美国本土实施了这一恐怖袭击。可以说,“9·11事件”使得美国认为打击恐怖主义是保卫国土安全的重要部分,必须重视边界安全、严格移民管理。之后,世界各国也普遍进行了移民管理改革。在“9·11事件”的影响下,非法移民规模在俄罗斯的增加已经对国家安全构成威胁。俄罗斯在2002年进行了一次移民管理机构调整,在内务部内恢复联邦移民局,制订移民政策的任务也交给了内务部。调整之后,俄明显收紧了移民政策,将严打非法移民作为首要任务,片面地把移民视为对俄罗斯的威胁之一。2002年的制度性错误产生了不良后果,那就是在社会意识中,移民与警察相关,因而与犯罪密切联系。俄罗斯学者对当时的情况这样描述:“关于临时居住和居留许可机构现代化的相关法案已纳入2012—2015年构想(第一阶段)实施行动计划。该法律草案已提交国家杜马讨论并与联邦执行机构进行了协调,但却停滞在了这一阶段。造成这种情况的原因之一是当局对国际移民的正常迁移采取毫无道理的谨慎态度。”欧洲难民危机增加了俄罗斯对移民的担忧。《2019年构想》提到,“出现在2014—2015年间来自中东和北非的移民潮较为猛烈,成为影响欧洲国家经济社会进程的消极因素,同样也促使犯罪分子、恐怖主义分子和极端组织成员在这些国家渗透。这种现象可能威胁到俄罗斯及其周边地区”。自2014年以来,数以万计的西亚、北非难民涌入欧洲,随之而来的社会问题、恐怖主义渗透困扰欧洲。时任俄罗斯总理梅德韦杰夫表态,“坦率地说,我们没有非常自由的移民规则,而现在欧洲发生这样的事情之后,我们必须更加严肃地对待移民法”。2017年普京在接受媒体采访时就认为,默克尔在决定接收非法移民时犯了一个灾难性的错误。2019年6月27日普京再次公开表示,德国总理默克尔的移民政策是一个根本性的错误。

    (三)国家发展倒逼移民政策转型。首先体现在本国人口状况与实际需求方面。俄罗斯本国人口自然增长率维持在较低水平,人口问题已成为困扰俄罗斯的顽疾。正如普京发表2019年度国情咨文时所说:“俄罗斯的人口现在进入了一个十分困难的时期。”俄罗斯人口来源主要有两部分:一是俄本国人口自然增长,二是外来移民补充。2012—2018年间,俄罗斯人口自然增长持续低迷,2016年后更是急转直下,普京把人口自然增长骤降的原因归结为国民收入低、贫困现象突出。外来移民成为维持俄罗斯人口平稳态势的重要支撑。这种情况在《2019年构想》中得以体现,“2012—2017年间,流入俄罗斯联邦的移民弥补了人口的自然减少,是国民经济补充劳动力资源的重要来源”。按照《2012年构想》的说法,当时移民增长还只是填补了半数以上的人口自然减少。而根据俄专家的研究,其实在2012年外来移民就已经完全补充了俄罗斯人口的自然减少。在鼓励生育、提高生育率政策短期内难以见效的情况下,引进移民可以缓解俄罗斯人口下降。俄罗斯人口的减少造成了严重的地缘政治和社会经济风险,这主要是由于远东边境地区人口、劳动力、儿童和青年的减少。

    俄罗斯人口危机伴随着人口老龄化、人口分布不均等问题,而劳动力资源短缺制约着未来俄罗斯经济可持续发展。如何吸引劳务移民是俄罗斯移民政策不得不面对的一个难题。囿于“安全优先”理念,俄罗斯移民政策对劳务移民的调控效果欠佳。2002—2015年间俄罗斯实行劳务移民配额制,旨在保护本国公民的优先就业权利,限制外来移民务工。劳务移民配额制误判了俄罗斯劳动力市场的实际情况,制约了劳动力的合理流动,致使市场实际用人需求与配额脱钩,进而出现了大量非法劳工。

   “安全优先”理念一定程度上造成俄境内非法移民大量存在。世界移民的经验表明,在移民制度紧缩和劳务移民就业渠道缩小的情况下,非法就业就会增加。俄罗斯移民政策把俄语、历史和法律基础测试视为促进移民融合的一项措施。而这项措施对于临时务工的移民来说是否有必要是值得商榷的,该测试会使移民合法就业成本上升,刺激移民未登记就业。为了打击非法移民,政府又会采取更为强硬的措施,从而陷入非法移民驱之不散、甚至越来越多的恶性循环。根据2018年俄罗斯内务部向媒体披露的数据,目前约有200万外国公民在俄境内非法居留。非法移民的大量存在扰乱当地劳动力市场,消耗社会公共资源。由于非法移民逃避缴税,造成国家财政损失,加重了本地民众对移民的歧视和排斥。

   俄罗斯移民政策始终把维护国家安全作为重点,移民被视为一种威胁安全的因素。该理念在实践中表现为严格、繁琐的移民管理制度,逐渐与俄罗斯的长远发展产生矛盾。2013年,作为移民融合措施,要求从事住房、公用事业和服务工作的外国劳工需要掌握俄语。后苏联空间国家间的免签制度本来是俄罗斯补充劳动力资源的重要举措,但2014年起俄罗斯开始实行“90/180规定,”移民一旦违反“90/180规定”不仅面临罚款,在某些情况下甚至还会在3—10年内被禁止入境俄罗斯。2013年俄罗斯建立了国家移民登记信息系统,对境内的外国公民进行个人信息登记。而在“90/180规定”施行后,禁止进入俄罗斯的外国公民“黑名单”上登记在册的就有上万人。为解决劳动力资源供需矛盾,2015年起俄罗斯对来自独联体免签国家的劳务移民实行劳务特许证制度,取消了配额。不过新的特许证制度在一定程度上并没有减轻移民的负担。要想获得特许证,申请人必须通过俄语、历史和法律基础考试,经过健康检查,拥有一份医疗保险。在莫斯科的一个移民中心办理特许证需要花费约1.5万卢布,一些专家认为这样的制度变成了政府敛财渠道,是一项财政措施,而非所谓的移民政策。“确保移民能够使用俄语。这是一个社会项目,而不是一个经济项目。不幸的是,目前经济方法占了上风。显然,对移民的培训与其说是参加考试,不如说是做生意。”办理特许证必须在入境俄罗斯后30个工作日内申请,否则将面临1—1.5万卢布的巨额罚款。吉尔吉斯斯坦驻俄大使馆甚至以“新的莫斯科移民服务中心还没有准备好接收和服务劳务移民”为由致函俄罗斯外交部。实施特许证制度后申请特许证的人数减少了,然而以就业为目的来俄务工的独联体公民却没有减少。也就是说,取消配额反而导致非法移民和未登记的就业人数增加。移民领域腐败问题突出。对外国公民的行政门槛设置太高、就业和居留等办理程序繁琐是滋生腐败的原因。俄国内某法律维权组织在2017年收到了超过1.7万份有关政府针对移民非法行为的投诉,但这只是对全国所有移民的0.5%所作的调查,其余的99.5%还未知。“在对入境者侵权行为的排名中,排名第一的是警察,约占总数的86%。大多数情况下,警察通过不合理的文件审查来勒索钱财。”很多移民没有经济实力办理劳务特许证,为了生存走上非法务工的道路。对于雇主而言,很多人愿意雇佣非法移民,不愿意与移民签订劳动合同,并极有可能不按约定支付工资,但这些移民却不敢因维权而暴露自己的非法身份,而雇主敢于雇佣非法移民,与其向相关部门行贿有关。对于合法移民而言,他们在被允许合法务工后需要在工作企业进行登记,而雇主往往以各种理由推脱并通过伪造法人的手段将移民虚假登记在册。移民因虚假登记可能会被判3年徒刑,这种诈骗行为本应该由雇主负责,事实上移民会因虚假登记而遭到惩罚。可以说,移民事务已成为俄罗斯最腐败的领域之一,几乎所有最初旨在精简和管控移民流动的移民政策工具(登记、证明、特许证)都被检查机构变成了创收的手段。移民公益律师瓦莲蒂娜·秋碧克(ВалентинаЧупик)甚至直接指出:“把移民服务移交给内务部对于移民来说绝对是负面的,因为根据我们的估计,内务部收取的费用比联邦移民局多16倍,这是最腐败的部门。”移民管理领域腐败的后果也是严重的,一些移民本就生活难以维系,在遭到不公正的对待后可能迫不得已走向犯罪、乃至恐怖主义道路。在世界普遍争夺劳动力资源的背景下,俄移民领域的腐败会使俄罗斯移民吸引力持续下降,与其国内劳动力短缺的现状也格格不入。

作者简介

姓名:高杰 牛继承 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网(责编:李想)相关文章
俄罗斯远东三大城市俄罗斯远东地区城市俄罗斯远东城市排名俄罗斯远东第二大城市俄罗斯远东共和国俄罗斯远东地区农业俄罗斯远东地区是哪里如果俄罗斯卖掉621万远东地区,中国会要吗俄罗斯远东地区移民政策最新俄罗斯远东地区移民政策变化俄罗斯远东地区移民政策是什么俄罗斯远东移民最新政策俄罗斯的移民政策俄罗斯远东移民送土地俄罗斯西伯利亚移民政策俄罗斯对外移民俄国远东政策俄罗斯远东地区土地政策从你的全世界路过荔枝结局做自媒体怎么样去百度注册帐号郴州静生活禅意头疗怎么样法国总统患新冠肺炎公主泰国电视剧关于精细的诗句脂肪怎么读三声word添加的边框怎么调整大小中国好家庭电视剧免费观看突发性耳鸣是什么原因造成的爆破规范最新版