我国现行的应急管理体系包括突发公共事件,【突发公共卫生事件的应对管理】突发公共卫生事件应急管理体制

突发公共卫生事件不同于一般的个体或者小群体的疾病事件,其影响的范围与危害性更大。对于政府及相关部门是否能够快速、及时、高效地应对突发公共卫生事件,应急管理体制起着非常重要的作用。从广义上讲,应急管理体制是指国家为保障公共安全,有效预防和应对突发事件,避免、减少和减缓突发事件造成的危害,消除其对社会产生的负面影响而建立起来的以政府为核心,其他社会组织和公众共同参与的组织体系。从狭义上讲,突发公共卫生事件应急管理体制即是突发公共卫生事件应急管理组织系统的内部组织机构设置、隶属关系、责权划分及其运作制度化的总称。它是国家管理突发公共卫生事件应急工作的主体,一切应急工作都是通过这个主体去组织实施并完成的,其结构的合理性将直接关系突发公共卫生事件应对的结果,关系广大群众的生命健康安全和国家社会的稳定、发展。

应急管理体制作为政府社会管理和公共服务的职能组织,具有与其他组织管理职能相同的特征,但又有不一样的特征。其一,应急管理体制是开放性的,受到国家政治体制、经济体制、人事管理体制及卫生体制等诸多因素的影响,同时又具有职责双重性的特征。在各国现阶段的应急管理实践中,除了部分应急管理人员从事专业应急管理工作,大多数应急管理参与主体来自不同的社会领域和工作部门。在正常的情况下,他们从事社会的其他工作,只有在应急管理工作需要时,才参与应急管理活动,担负应急管理方面的职责。其二,突发公共卫生事件的不确定性、破坏性和扩散性,决定了应急管理的主体行使处置权力必须快速、高效,因而要求整个组织严格按照一体化的集权力式管理的运作,上下关系分明,职权明确,有令必行,有禁必止,奖罚分明。特别强调统一领导、统一指挥、统一行动的一体化组织集权管理。因此,只有了解我国现行突发公共卫年事件应急管理体制的基本内容,并探讨完善的策略和措施,才能做到有的放失,做好突发公共卫生事件应急管理工作。

一、我国突发公共卫生事件应急管理体制的历史

中华人民共和国成立初期,我国建立起了一个比较严密的公共卫生网络体制。在农村有合作医疗制度,在城市有劳保制度,从国家到地方都有完善的防疫体系。这些公共卫生网络体制对应对突发公共卫生事件起了很好的作用,为保障城乡人民的健康做出了积极的贡献。

国家虽处于经济转型和快速发展时期,其应对突发公共卫生事件的能力却逐渐显得相对滞后,主要表现在对卫生应急建设投入不足、指挥管理不力、信息渠道不畅、防疫体系不完善等方面。在这个时期,我国的突发公共卫生事件的应急工作主要采取的是“救火队”式的工作方式。一旦某一地区发生疫情,交由当地主管部门负责处理;事件扩大后,或是由当地政府领导挂帅联合相关部门组成疫情控制领导小组,或是直接交由上级主管部门来负责处理。由于缺乏一套完善的突发公共卫生事件应急管理组织机构,无法形成一种有效的信息传输渠道,事件发生后难以有效地协调不同管理区域内的行为,也难以有效地规范政府的危机管理行为。

我国政府也认真总结过往的经验教训,明确提出了坚持以人为本和全面、协调、可持续发展的科学发展观,更加重视经济与社会的协调发展,更加重视公共卫生建设,更加重视提高人民健康水平。现在改革卫生管理体制,发展卫生事业,增进人民健康,促进经济与社会协调发展,已成为中国各级政府和广大人民群众的共同心愿。

二、我国突发公共卫生事件应急管理体制的现状

目前我国应急管理体制建设取得了很大的成就。从实际出发,我国突发公共卫生事件应急管理休制基本完成了五个功能整体的体制构架,即指挥决策系统、信息管理系统、应急处置系统、物资保障系统和专家咨询系统,完善了组织机构和职能。在《国家突发公共卫生事件应急预案》中,就明确提出了应急组织体系及职责,具体内容如下:

(一)应急指挥机构

国家卫生健康委员会依照职责和预案的规定,在国务院的统一领导下,负责组织、协调全国突发公共卫生事件应急处理工作,并根据突发公共卫生事件应急处理工作的实际需要,提出成立全国突发公共卫生事件应急指挥部。地方各级人民政府卫生行政部门依照职责和预案的规定,在本级人民政府的统一领导下,负责组织、协调本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作,并根据突发公共卫生事件应急处理工作的实际需要,向本级人民政府提出成立地方突发公共卫生事件应急指挥部。各级人民政府根据本级人民政府卫生行政部门的建议和实际工作需要,决定是否成立应急指挥部。地方各级人民政府及有关部门和单位要按照属地管理的原则,切实做好本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作。

其主要职责:全国突发公共卫生事件应急指挥部负责对特别重大突发公共卫生事件的统一领导、统一指挥,做出处理突发公共卫生事件的重大决策,指挥部成员单位根据突发公共卫生事件的性质和应急处理的需要确定;省级突发公共卫生事件应急指挥部由省级人民政府有关部门组成,实行属地管理的原则,负责对本行政区域内突发公共卫生事件应急处理的协调和指挥,做出处理本行政区域内突发公共卫生事件的决策,决定要采取的措施。

(二)日常管理及工作机构

国务院卫生行政部门设立卫生应急办公室(突发公共卫生事件应急指挥中心),负责全国突发公共卫生事件应急处理的日常管理工作。各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门及军队、武警系统要参照国务院卫生行政部门突发公共卫生事件日常管理机构的设置及职能,结合各自的实际情况,指定突发公共卫生事件日常管理机构,负责本行政区域或本系统内突发公共卫生事件的协调、管理工作。

其主要职责:依法组织协调有关突发公共卫生事件应急处理工作;负责突发公共卫生事件应急处理相关法律法规的起草工作;组织制定有关突发公共卫生事件应急处理的方针、政策和措施,组件与完善公共卫生事件监测和预警系统;制定突发公共卫生事件应急预案,组织预案演练;组织对公共卫生和医疗救助专业人员进行有关突发公共卫生事件应急知识和处理技术的培训,指导各地区实施突发公共卫生事件预案,帮助和指导各地区应对其他突发事件的伤病救治工作;承担救灾、反恐、中毒、放射事故等重大安全事件中涉及公共卫生问题的组织协调工作;对突发重大人员伤亡事件组织紧急医疗救护工作。

(三)专家咨询委员会

国务院卫生行政部门和各级卫生行政部门负责组织和建立突发公共卫生事件专家咨询委员会。市(地)级和县级卫生行政部门可根据本行政区域内突发公共卫生事件应急工作的需要,主建突发公共卫生事件处理专家咨询委员会。

其主要职责:对确定突发公共卫生事件级别以及采取相应的重要措施提出建议,对突发公共卫生事件应急准备提出咨询建议,参与制订、修订突发公共卫生事件应急预案和技术方案,对突发公共卫生事件应急处理进行技术指导,对突发公共卫生事件应急反应的终止、后期评估提出咨询意见,承担突发公共卫生事件应急指挥机构和日常管理机构交办的其他工作。

(四)应急处理专业技术机构

医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构是突发公共卫生事件应急处理的专业技术机构。应急处理专业技术机构要结合本单位职责开展专业技术人员处理突发公共卫生事件能力的培训,提高快速应对能力和技术水平。在发生突发公共卫生事件时,要服从卫生行政部门的统一指挥和安排,开展应急处理工作。

其主要职责:医疗救治机构主要负责患者的现场抢救运送、诊断和治疗,医院内感染的控制,检测样本的采集,配合进行流行病学调查。疾病预防控制机构主要负责突发公共卫生事件报告,现场流行病学调查处理(包括对有关人员采取观察和隔离措施、采集患者和环境标本、环境和物品的卫生学处理等),开展病因现场快速检测和实验室检测,加强疾病和健康监测。中国疾病预防控制中心承担全国突发公共卫生事件应急现场流行病学调查处理和实验室检测的技术指导、支持任务。各级疾病预防控制机构负责本行政区域内突发公共卫生事件的现场流行病学调查、处理和实验室检测工作。卫生监督机构主要协助地方卫生行政部门对事件发生地区的食品卫生,环境卫生,以及医疗卫生机构的疫情报告、医疗救治,传染病防治等进行卫生监督和执法稽查。国家卫生健康委员会卫生监管中心协助国务院卫生行政部门组织实施全国性卫生监督检查工作,对地方的卫生监督工作进行业务指导。各级卫生监督机构负责本行政区域内的卫生监督工作。出入境检验检疫机构主要负责发生突发公共卫生事件时对口岸出入境人员的健康申报、体温检测、医学巡查、疾病监测、疫情报告、患者控制、消毒处理、流行病学调查和宣传教育等。

三、突发公共事件应急管理体制的系统

在现代社会中,任何复杂的管理都离不开管理体制。突发公共卫生事件应急管理体制与日常管理体制有共性的部分,即二者都是建立在一定组织机构设置的实体之上,以职能的区分和界定为基础进行工作的。突发事件应急管理体制从纵向看,包括组织自上而下的组织管理体制,实行垂直领导,下级服从上级;从横向看,同级组织有关部门互相配合,协调应对,共同服务于指挥中枢。但是,以突发公共卫生事件为对象的应急管理又不同于一般的管理,尤其在现代社会中,突发公共卫生事件越来越呈现出频繁性、强破坏性、高度不确定性等特点,需要特别关注、特殊处理。这些都使突发公共卫生事件的管理体制具有不同于一般管理体制的独特性,同时也对其在体制建构和管理方面提出了更高的要求。应急管理体制的组成及其设置的形式、层次,决定了突发公共卫生事件应急管理体制运行的效果和效率。一般来说,突发公共卫生事件应急管理体制主要由以下不同功能的系统构成:

1.指挥调度系统

指挥调度系统是处置突发公共卫生事件的最高权威和指挥决策机构,负责应急管理的统一指挥,给各支持系统下达命令,提出要求。它具有领导决策、指挥协调、监控督查等职能。

2.处置实施系统

处置实施系统是具体实施指挥调度系统形成的预案和指令的系统,负责执行指挥调度系统下达的命令,完成各种应急处置任务。它包括疾病预防控制机构、医疗救治机构、卫生监督机构等。其中,疾病预防控制机构是应急管理体系的基石,医疗救治机构是应对突发公共卫生事件的主力,各级卫生监督机构是应对突发公共卫生事件的保障之一。

3. 资源保障系统

资源保障系统负责应急处置过程中的资源保障。主要工作包括应急资题的存储、日常养护和调度等。各级各类医疗卫生机构都要求有相关应急物资的储备。同时,国家和地方根据需要建立了国家或者区域性的特殊应急物资的储备中心,并且建立了相关的信息系统和调用机制。

4.信息管理系统

信息管理系统(应急管理体系的信息中心)负责突发公共卫生事件和应急信息的实时共享,为其他系统提供信息支持。这个系统是应对突发公共卫生事件的关键。主要任务包括信息采集、处理、存储、传输、更新和维护等。

5.专家咨询系统

专家咨询系统在信息管理系统传递信息的基础上,就应对突发公共卫生事件中的决策问题提出建议或方案,为指挥调度系统提供决策支持,如预警分析、预案选择、预案效果评价和资源调度方案设计等。

以上各个系统可能由不同的组织机构组成,执行的任务也不相同,这就需要统一指挥、协同作战。各个系统相辅相成、有机整合而形成一个完善的突发公共卫生事件应对体系,这样才能实现应对突发公共卫生事件的最优效益。

四、构建突发公共卫生事件应急管理体制要遵循的原则

鉴于突发公共卫生事件的突发性、高度不确定性、强破坏性等特点,其应对的核心思路是:一旦危机出现,必须及时有效地救助或控制,以实现减少人民生命、健康损失,防止疫情扩散,预防并发性危机事件发生的目的。为此,突发公共卫生事件管理的组织机构设置,必须具备快速、高效、广泛地整合资源的特殊功能。另外,应急管理体制的确立涉及一个国家或地区的政治、经济、自然、社会等多方面因素,而且随着人类社会的进步和应对突发事件能力的提高而不断变化和调整。为实现这一目标,突发公共卫生事件应急管理体制的设立和调整要把握好以下几项基本原则:

(一)统一领导原则

突发公共卫生事件通常是跨地区的,会影响许多正常的工作和业务流程,需要及时进行信息的通报与资源的调拨分配,其应对工作往往涉及多部门的共同合作,这往往不是一个人员或部门所能胜任的,因此每一级政府都必须成立专门的应急管理机构,上下各级形成高度集中统一领导与指挥的应急指挥体系,以便能够调配各方面资源,依照法律、行政法规和有关规范性文件的规定组织各个部门协调工作。

(二)常设原则

鉴于现时突发公共卫生事件高发和频发的特点,各级政府卫生行政部门都需要设置突发公共卫生事件管理的常设机构。常设的突发公共卫生事件管理机构,平时的职能包括预案管理、预警管理、预备管理和预演管理等。预案管理包括组织预案的研究和完善、教育和培训,做到未雨绸缪;预警管理包括随时获取和分析相关信息,捕捉事件发生征兆,分析其可能发展的趋势,当危险达到一定程度时,警示有关部门和人员,早做准备,防患于未然;预备管理包括增强防范意识,做好应急处理的各项储备和保障工作,如应急装备、物资、经费、人员、技术等;预演管理包括根据需要,开展多种形式、多种频率、多种级别、多种内容、多种参与主体的培训和演练活动,保证事件发生时,应急处理能达到最好状态、最高效率和最优结果。

强调设置突发公共卫生事件管理的常设机构,并不意味着其他职能部门的突发公共卫生事件应对职能的弱化。相反,由于应急管理工作的加强,在常设突发公共卫生事件管理机构的指导和协调下,这些职能部门的应急职能,特别是事件处置中的应急保障职能将得到进一步加强。

(三)分级管理原则

分级管理原则有两层含义:一是对危机本身的分级管理,即按照突发公共卫生事件的危害程度分为不同等级;二是按照行政管理等级进行划分,有中央和地方政府不同层次的管理。

按照突发公共卫生事件的危害程度,突发公共卫生事件可分为特别重大、重大、较大和一般四个等级。根据不同的等级进行危机管理,对不同的等级制定相应的应对机制。按照政府行政管理等级,可将突发公共卫生事件划分为中央政府管理和各级地方政府管理。一般而言,突发公共卫生事件总是在地方发生,从局部开始蔓延,所以按照时间的先后顺序,先由地方政府管理,后由中央政府管理。前者无法处理时,由后者提供支援。

(四)属地管理原则

强调属地管理为主,是由于突发公共卫生事件发生地政府的迅速反应和正确有效的应对,是有效遏制事件发生、发展的关键。因此,必须明确地方政府应该是发现事件苗头预防发生、首先应对、防止扩散(引发、衍生新的危机)的第一责任人,赋予其统一实施应急处置的权力。预案管理必须注重在基层得到切实落实。当然,事件一旦发生,或是出现重大事件的苗头,地方政府必须及时、如实向上级报告,同时根据预案马上动员或调集资源进行处置。如果自己不能单独有效地应对,可以请求上级政府、相邻地方政府帮助;如果出现本级政府无法应对的事件,可以申请上级政府直接管理。

(五)协同原则

在突发公共卫生事件应对过程中,参与主体是多样的;既有政府及相关部门,也有社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人,甚至还有国际援助力量。要实现反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制,必须加强在统一领导下的综合协调能力建设。综合协调人力、物力、财力、技术和信息等保障力量,形成统一的突发事件信息系统、统一的应急指挥系统、统一的救援队伍系统、统一的物资储备系统等,以整合各类行政应急资源,最后形成各部门协同配合、社会参与的联动工作局面。

突发公共卫生事件的应对通常会涉及多个领域,政府在应对时需要多个部门和多方面人员的合作,除卫生领域机构之外,还包括交通、通信、警察、消防、信息、食品、公共设施、物资支持和军队等,以及政府其他部门的人员。因此,危机应对中协同运作尤为重要。突发公共卫生事件的不可回避性及突发事件危机管理的紧迫性,要求政府在事件发生后,不同职能管理部门之间实现协同运作,明晰政府职能部门与机构的相关职能,优化整合各种社会资源,发挥整体功效。最大限度地减少损失。由于交通和通信发达,国内和国际各个地方的联系越来越紧密,许多突发公共卫生事件可能迅速波及,甚至蔓延到其他地方。在这种情况下,单靠政府难以做到有效应对公共危机事件 这就需要广泛的社会参与,甚至国际交流与国际合作。因此,应当充分发挥我国政府社会动员能力强的优势,通过教育、培训、支持和指导,发挥公众、社区、企事业单位和社团在突发公共卫生事件处理中的积极作用,实现政府功能与社会功能的优势互补与良性互动。为此,需要明确各级政府突发公共卫生事件管理中的社会动员与国际合作职能,并通过一些具体业务的设计使之落到实处。

一个成熟的应急管理组织结构体系应具备四个系统:法律与行政规范系统、决策指挥中枢系统、执行与支援保障系统、信息管理系统。应急管理这种内在组织结构体系的四大系统并非单纯的线性逻辑或平面关联,而是一个四位一体的架构体系。四大系统具有密切的关联性和互补性。当代突发公共卫生事件的特点要求在组织、制度等方面做好突发公共卫生事件应急管理体制的建设,既要有统一高效的领导指挥系统,又要有科学合理的职能设置,以及协调、高效、统一、反应迅速的组织机构。因此,我们要立足于自身的实践,大胆借鉴国外在这方面的经验,在突发公共卫生事件应急管理实践中,构筑起健全、高效、有力应对突发公共卫生事件的应急管理体制和公共卫生体系,为人民群众提供牢固的健康屏障,确保人民群众生命安全和经济社会协调、稳定、发展。

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